Riforma Bersani: legalità a rischio
Anticipazione della ricerca dell’Eurispes sugli esiti della Riforma Bersani
È preoccupante il quadro che emerge dalla ricerca sugli esiti della Riforma Bersani, in corso di realizzazione, e che sarà presentata dall’Eurispes nelle prossime settimane, secondo cui la Riforma, nella parte dedicata al ruolo del Notariato, abbassa le difese sulla legalità mettendola seriamente a rischio.
Il nostro Paese ha enorme bisogno di legalità e di sicurezza giuridica e non di aperture che facilitino gli inganni e le furbizie, per questo i notai rivestono una funzione sociale e giuridica di fondamentale importanza.
La sottrazione delle competenze ai notai comporta una serie di rischi rilevanti. Nell’era di Internet le transazioni avvengono con una velocità esponenzialmente superiore rispetto al passato, questo rende molto più difficilmente praticabile un sistema di controllo a posteriori della legalità delle operazioni.
Al di là delle indiscusse specificità riconosciute alla professione del notaio, l’importanza del ruolo e della presenza dei pubblici registri di questa figura appare più chiara se si considera l’allarme, lanciato anche dall’Fbi, rispetto alle frodi, alle perizie gonfiate sul valore degli immobili, alla falsificazione dei titoli di proprietà per mezzo di compagnie assicurative fittizie.
L’ipotesi di sostituire le funzioni dei notai con modalità di autenticazione alternative, supportate dai moderni strumenti informatici e tecnologici (ad esempio, la firma digitale), non può non tener conto del numero sempre più elevato di frodi informatiche e dei furti di identità favoriti dal progresso telematico.
«La tecnologia – spiega il Prof. Gian Maria Fara, Presidente dell’Eurispes – semplifica le operazioni, ma anche la possibilità di realizzare frodi. Basti pensare agli Stati Uniti dove questo sistema esiste già da alcuni anni e dove sono numerosi i casi accertati di frodi informatiche in cui sono stati falsificati i dati delle persone e persino i contenuti degli atti. La mancanza di controlli ha recentemente causato negli Usa un vero e proprio boom di frodi ipotecarie. Il problema – prosegue il Prof. Fara – è diretta conseguenza della forte deregolamentazione liberalizzante, introdotta con l’intenzione di semplificare e snellire il settore creditizio, per offrire maggiori incentivi ed efficienza. Tali risultati non sono stati conseguiti, piuttosto il sistema ne ha perso in termini di sicurezza».
A causa della deregolamentazione, le frodi ipotecarie in Usa sono aumentate del 40% dal 2007 al 2008, dell’83% rispetto al 2006 e addirittura del 94% rispetto al 2003. Con un conseguente elevato aumento dei costi per il sistema. Ai 145 casi accertati dall’Fbi, con 400 arresti e 1,2 miliardi di dollari di danni, vanno aggiunti altri 1.400 casi pendenti. Nei prossimi due anni sono previsti circa 4.000 arresti. Le frodi utilizzano il furto d’identità, la falsificazione dei documenti, le false autocertificazioni.
La crisi americana dimostra da un lato che Internet, facilitando in generale i meccanismi, ha favorito notevolmente anche le possibili frodi, dall’altro lato che il controllo a posteriori sulle transazioni, data la loro velocità, non è più efficace. Ciò ribadisce l’importanza e la necessità, oggi più che in passato, del controllo ex ante.
Sono moltissimi i soggetti destinati a risentire dei contraccolpi di queste frodi, dalle istituzioni finanziarie ad altre istituzioni fino ai privati, ma anche le Borse ed il sistema economico in generale. I costi derivano non solo dai processi contro gli autori delle frodi, ma anche, per le società, dalle spese per individuare i colpevoli, oltre ovviamente al danno diretto della frode stessa.
Gli episodi di truffa, anche in ambito internazionale, hanno dimostrato chiaramente che i costi dei controlli preventivi, dei contatti personali e del filtro all’ammissione nei sistemi sono più che giustificati per evitare rischi di questo genere.
«Inoltre, in un Paese come l’Italia – dichiara il Presidente dell’Eurispes – nel quale è tanto drammaticamente radicata la presenza delle organizzazioni criminali, la sicurezza giuridica costituisce un ostacolo all’inserimento della criminalità organizzata nell’economia.
Il nostro Istituto, attraverso l’Osservatorio permanente sulla criminalità organizzata, ha più volte messo l’accento sulla capacità delle organizzazioni criminali di plasmarsi in maniera camaleontica all’interno del tessuto socio-economico del Paese. Sempre più spesso, i proventi delle attività illecite vengono impiegate in investimenti “puliti” ed entrano a pieno titolo nei circuiti della finanza e dell’economia.
Le quattro Mafie agiscono sempre più in termini di business: operano nella nostra economia in maniera reticolare, sfruttando le opportunità offerte da un mondo globalizzato, e si sono dimostrate in grado di adottare, anno dopo anno, forme e strategie diverse, sempre più difficili da monitorare e, in ultima analisi, da contrastare.
Il giro d’affari dell’economia criminale – conclude Fara – è stato stimato dall’Eurispes in oltre 175,6 miliardi di euro. E la recente confisca dei beni, effettuata dalla DIA al cassiere del boss Messina Denaro per un patrimonio mobiliare e immobiliare valutato in circa 700 milioni di euro, conferma che si tratta di stime prudenziali e approssimative per difetto».
La circolazione delle partecipazioni sociali rappresenta un punto estremamente delicato per l’impiego di capitali di provenienza criminosa e per il depistaggio e la rottura della catena della tracciabilità, molto rischiosa per il possibile dilagare della criminalità organizzata. La competenza notarile richiede la presenza fisica dei soggetti, la verifica delle intenzioni, l’autentica della firma e, per ottenere ciò, comporta una raccolta di dati che fa da deterrente al crimine. La crescente incentivazione delle forme societarie flessibili – le società a responsabilità limitata – soggette ad un utilizzo poco trasparente, rende ancor più necessario il ricorso a figure che garantiscano un presidio e una tutela. La categoria svolge un ruolo importante nell’attività anti-riciclaggio, nella cessione di esercizi commerciali, nei trasferimenti di proprietà dei suoli, nel fornire garanzia della trasparenza della cessione di partecipazioni, nel comporre la base sociale delle società di capitali. La cooperazione attiva dei notai in questa direzione si è accresciuta nel tempo, come dimostra il numero delle segnalazioni di operazioni sospette. Le attività di segnalazione possono risultare assolutamente preziose per la Dia e la Guardia di Finanza: la tracciabilità delle catene di transazioni relative a società, scambi commerciali e di denaro, costituisce un patrimonio fondamentale da raccordare con l’insieme delle informazioni e con il sistema delle analisi preventive sulla sicurezza.
Il Decreto Bersani: le novità per i notai. I nuovi provvedimenti hanno riguardato i seguenti settori, in precedenza di stretta competenza notarile: viene abolito l’obbligo dell’atto o rogito notarile in caso di passaggio di proprietà di automobili, moto e barche, quindi sarà necessario solo un contratto, gratuito, che potrà essere effettuato ed avallato da un pubblico ufficiale del comune;
tutti gli ordini professionali (inclusi i notai) adeguano il proprio codice deontologico per eliminare le tariffe minime, il divieto di pubblicità e di costituire società; in ambito immobiliare, è possibile effettuare la cancellazione di un’ipoteca senza avvalersi del notaio. In caso di estinzione totale del mutuo, l’ipoteca si estingue automaticamente dopo 30 giorni dall’avvenuto pagamento. Il notaio non è più necessario per l’autentica dell’atto con cui la banca acconsente alla cancellazione dell’ipoteca; viene eliminato l’obbligo dell’atto notarile per le cessioni di partecipazioni in società a responsabilità limitata: è possibile, dunque, perfezionare il trasferimento anche per il tramite degli intermediari abilitati iscritti negli albi dei Dottori commercialisti, dei Ragionieri e Periti commerciali. L’atto di trasferimento delle quote sociali può essere sottoscritto con firma digitale dall’acquirente e dal venditore.
Il notaio è garanzia di legalità. I notai svolgono un’attività di certificazione dell’autenticità e della legalità dei negozi pubblici e dei relativi documenti. La funzione del notaio è la tutela degli interessi e dei diritti dei cittadini (persone fisiche, giuridiche, enti) e la prevenzione delle controversie giuridiche. Si tratta di professionisti che svolgono una pubblica funzione e garantiscono sicurezza al sistema giuridico ed al mercato senza costi per lo Stato. I notai, inoltre, sono esattori di imposte per lo Stato a costo zero: nel 2007 sono stati riscossi oltre 7 miliardi di euro; dal 2003 al 2008, 28 miliardi. Da questi dipende il lavoro di 70mila collaboratori.
«Tanto più notaio, tanto meno giudice»: il notaio è infatti in primo luogo un controllore di legalità, rappresenta un gate keeper, ovvero “guardiano del cancello”, della legalità in quanto ha la responsabilità di ammettere alla circolazione giuridica esclusivamente atti conformi alle norme.
Il ruolo del Notariato è essenziale in quanto basato su tratti di specializzazione indispensabili e non sostituibili. La responsabilità è una peculiarità storicamente connessa alla professione notarile. Le garanzie offerte in modo specifico dalla categoria dei notai derivano dalla specifica disciplina cui i notai sono assoggettati, volta a tutelare il bene giuridico della pubblica fede, garantito tramite la selezione in sede di accesso ed il controllo in fase di esercizio (Consigli ed Archivi notarili, obblighi e verifiche di carattere fiscale).
I notai sono inoltre responsabili dell’adempimento degli obblighi fiscali, dei quali il loro intervento è dunque garanzia. Uno degli aspetti di maggior rilievo è rappresentato dall’efficacia dell’azione notarile “preventiva” rispetto ad eventuali successive controversie, in virtù del fatto che offre garanzia di legalità e tutela dunque la parte debole fra i contraenti. La funzione del notaio è preprocessuale, in quanto la sua attività previene i conflitti che potrebbero condurre ad un processo. La legge Mancino permette che i trasferimenti di denaro tramite trasferimenti di partecipazioni societarie e di aziende trovino adeguata pubblicità legale nel Registro delle Imprese, importante strumento di conoscenza e trasparenza; ciò presuppone però che sui dati in esso inseriti il Notariato garantisca una verifica preventiva della veridicità.
La figura del notaio controlla non soltanto l’identità delle parti, ma anche la titolarità delle quote, la volontà delle parti, i rapporti giuridici implicati.
La presenza dei notai sul territorio. La distribuzione dei notai prevista dal decreto del Ministero della Giustizia del 30 luglio 1997, mostra come il 29,6% dei notai siano stati assegnati ai distretti notarili del Nord-Ovest, il 18,8% ai distretti notarili del Nord-Est, il 21,4% ai distretti notarili del Centro, il 19,4% ai distretti notarili del Sud e il 10,8% ai distretti notarili delle Isole.
La nuova distribuzione dei notai, in base al decreto del Ministero della Giustizia (2 aprile 2008), registra, a fronte di un incremento di 840 notai, un accentuarsi delle differenze a livello di distribuzione territoriale: per i distretti notarili del Nord-Est è previsto un incremento del 30,4%, contro il 22,4% del Nord-Est, l’11,4% del Centro, il 4,4% del Sud e l’1,7% delle Isole. Il maggiore incremento del numero di notai nel Nord causa l’accentuarsi della concentrazione dei notai in queste due aree geografiche rispetto al resto dell’Italia: il 31,3% dei notai ha la propria sede notarile nel Nord-Ovest, il 21,2% nel Nord-Est mentre ai distretti notarili del Centro, Sud e Isole, sono assegnati, rispettivamente, il 20,5%, il 17,5% e il 9,5% dei notai. Le ragioni dell’aggravarsi della disomogeneità della distribuzione dei notai deriva dalla scelta di adottare un criterio di ripartizione fondato in parte sul modello circolare e in parte sul modello della media comparata. L’applicazione del solo modello circolare, limitatamente al previsto incremento di 420 unità, avrebbe consentito di mantenere pressoché invariata la concentrazione per area geografica dei notai. L’applicazione, per gli ulteriori 420 posti di notaio, del modello della media comparata e del successivo “temperamento” previsto dal Ministero della Giustizia, hanno accentuato il problema della disomogenea distribuzione territoriale.
Appare evidente che, sebbene il rapporto tra numero di notai e popolazione sia stato preso in considerazione dal Ministero, il peso attribuitogli sia stato minore rispetto a quello dato al repertorio notarile: nel 1997 il Nord-Ovest e il Centro presentavano un rapporto di un notaio ogni 9.600 abitanti, contro uno ogni 10.100 abitanti nel Nord-Est, uno ogni 11.600 abitanti nelle Isole e uno ogni 13.600 abitanti nel Sud. Nel 2008 tale rapporto è migliorato notevolmente nel Nord-Ovest e Nord-Est (un notaio ogni 8.300 abitanti) avvicinandosi al rapporto di un notaio ogni 7.000 abitanti auspicato dall’articolo quarto della legge 89 del 16 febbraio 1913, mentre nel resto d’Italia, pur essendosi ottenuto un miglioramento del rapporto notai su popolazione, esso è stato del tutto marginale, con il risultato di aumentare ulteriormente il divario già presente nella distribuzione prevista nel 1997.